观点意见:国土部怎么成了“供地部”?

来源: [观点地产网]      时间: 2014-01-21 00:41

国土部至少不是“唯一供地部”,发文件、宣示政策,总要与部门的法律地位和实际地位相符合才对。

  推荐语:是政府机构决定供地时——无论是立码增加(或减少)建设用地、逐步调减建设用地、还是“除生活用地外,原则上不增加建设用地”——究竟以什么为决策的依据?总人口?城镇人口?变化的城镇人口?人口密度或经济密度?比较而言,倘若以含义清楚论高下,此次新闻“正读”好像还不如“误读”。

  周其仁 本周专栏原定接着写土地市场,不料才开了个头,微信里跳出一条新闻,不得不停下来查证一番——“国土部官方微博‘国土之声’发文称,近日关于‘人口500万以上特大城市不再安排新增建设用地’的报道,属于媒体误读。”读到这条新闻的时侯,是1月13日下午。

  怎么误读的?赶快找先前的报道来看。最早的“独家报道”来自“新华新媒体”,原文很简短:“国土资源部部长、国家土地总督察姜大明10日在全国国土资源工作会议上说,中央要求东部三大城市群发展要以盘活土地存量为主,今后将逐步调减东部地区新增建设用地供应,除生活用地外,原则上不再安排人口500万以上特大城市新增建设用地”。此新闻先出现在移动终端上,没有通栏大标题,只在文前用方括弧括出20来字的一句提要——“我国不再安排人口500万以上特大城市新增建设用地”。

  30分钟后,各网络媒体转此消息,通栏大标题就十分醒目。新浪网转财经网的是,“国土部:不再安排500万人口以上城市新增建设用地”。凤凰网房产频道的更养眼,“国土部住建部将修订‘城市边界’,房价或将上涨”!消息来源都是上引国土部姜大明部长的讲话,其实内里也报了“今后将逐步调减”、“除生活用地外”等限制条件,不过加上业内人士的个人推测:“在严控新增建设用地供应规模的背景下,短期来看,住宅地价或将上涨,以弥补增量减少而带来的土地财政缺失。”

  两天后,“国土之声”发文纠正:“供地政策不是‘一刀切’,‘人口500万以上特大城市不再供地’属媒体误读”。该官方微博强调,姜部长就此讲的是三句话,“这三句话,逻辑层层递进,不可割裂,而且每句话都有前提。‘盘活土地存量为主’、‘今后将’、‘逐步调减’、‘原则上不再安排’等限定字眼都表明了,今后对人口500万以上特大城市的供地政策,不是从现在就‘一刀切’”。

  一番正读之后,读者得到的信息是,国土部长并没有宣布从现在起就对500万人口以上的特大城市立刻不增加供地。只是为了矫正特大城市过快扩张的趋势,供地政策将逐步调整,在特大城市将以盘活土地存量为主,除生活用地之外,原则上不再安排新增建设用地。事情清楚了,这波“误读”总算过去了。

  不过,我的问题还在。写在了本文的题目上,问的是,偌大一个中华人民共和国,960万平方公里,六百几十个城市和将近两万个镇,又处在较快的城镇化历史进程之中,全国城镇的供地——每年究竟增加多少城镇建设用地——都由中央政府一个行政部门来决定并审批,究竟是不是一个合适的体制?国土部充当全国城镇之“供地部”,究竟能不能担负得起为城镇化合理配置土地资源的重任?

  以本次“误读”为例,我以为“供地部”很难干好这档子活儿。先说“500万人以上特大城市”,这本身就是一个超模糊的概念。到底是城市市域范围的人口,还是居住在城市市区(建成区)里的人口呢?这可差大了。据2010年第六次人口普查结果,上海总人口2300万,城镇人口占87.5%;重庆总人口2884万人,城镇人口仅占55%。说一个城市多少人口,多了少了都无妨。但扯上供地,厉害关系大了,不分清楚就不行。推而广之,“500万以上人口特大城市”,实际的城镇化率个个不同,想“一刀切”也做不到,只有“一刀一刀”地切才行。

  各城市的人口增长率也不相同。还是利用2010年第六次人口普查的资料,只须与第五次(2000年)的结果相比较,就知道不同的城市,有大不相同的常住人口之增长率。未来怕也是同样的,有的城市很“招人”,有的城市则不那么有吸引力。不管人口的动态趋势,断然全国一个供地政策,那还有什么“以人为本的城镇化”?

  现有城市的土地利用状况,差别不小。端看“城区人口密度”,仅在省会城市、计划单列市以及直辖市之间,上下的幅度就很大。我看到的资料,市域范围内每平方公里人口——不算三沙市那样不足1人的——几十人的有之,几千人的也有之。全部拿到北京城里由一个行政部门定夺,资源配置效果如何,可想而知。

  至于“逐步调减”,“今后将”云云,更是模糊得可以。套用近日铁道部门关于春运期间能不能解决一票难求问题的公开回答,那也是“没有时间表”的。说分步调减、将实施供地新政,但又没有时间表,那调谁不调谁、什么时间调,各大城市就好好“跑部”吧。这边厢,国务院一次次开会要求各部委减少行政审批;那边厢,实际的审批需求又在不断增加。不跑不批,谁知道那“逐步调减”、“今后将”又将落到哪个城市头上?

  再来一个“除了生活用地,原则上不安排增加建设用地”。听起来很妥当,决策人早就料到减供政策可能影响对房价的预期,再次牵动舆论的神经,所以先埋下一笔,留下余地。殊不知在实际中,凡政府部门处理的事务,“原则上”就是最难掌握的原则。此言一出,批你增加供地可以,不批也可以,留给部门和官员的自由裁量空间太大了。

  最要害的,是政府机构决定供地时——无论是立码增加(或减少)建设用地、逐步调减建设用地、还是“除生活用地外,原则上不增加建设用地”——究竟以什么为决策的依据?总人口?城镇人口?变化的城镇人口?人口密度或经济密度?想来想去,用哪个“根据”给土地资源配置带来的麻烦都不少。比较而言,倘若以含义清楚论高下,此次新闻“正读”好像还不如“误读”——管他三七二十一,凡500万人以上特大城市从此一律不供地。就“一刀切”了,谁“跑部”也没用,横竖就是不再供地。这里有点经济含义:管制用语清楚,交易费用通常比较低就是了。

  进一步要问,宪法和法律授权国土部决定全国所有城市的供地吗?这其实是一个改革转型期的悬案。本系列评论查验过,1988年全国人大修订宪法有关土地条款的时候,在第10条原文“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”之后,加了一句,“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。从文本看,宪法说可转让的是“土地的使用权”,没有、也不可能限定仅仅只有国有土地才有权转。但后来的立法进程,只在1990年通过“城镇国有土地使用权出让和转让暂行条列”,却再也没有通过一个关于集体土地使用权出让和转让的法条。这是下位立法没跟得上宪法修订的历史欠账。不过,如果“法无禁止即可为”,我国也并无一部“禁止集体土地使用权出让和转让”的法规,集体土地使用权的出让和转让,也不好任谁说不合法就不合法的吧。

  所以这些年以来,一直有农村集体土地入市的探索。国家级的改革试验区里有,地方改革试验区里也有,不少非试验区其实也在进行。外加地方立法(如2005年广东省人大通过的地方法规),以及中央红头文件(如十七届三中全会决定),一直在扩充农村集体经营性建设用地进入市场的合法空间。集体建设用地的入市,难道不也是向城镇化供地吗?这样看,国土部至少不是“唯一供地部”,发文件、宣示政策,总要与部门的法律地位和实际地位相符合才对。

  刚刚公布不久的十八届三中全会的决定,在经济改革方面确立了一条纲领,那就是“市场在资源配置中起决定性作用”。为此必须“加快完善市场体系”,其中包括“建立城乡统一的建设用地市场”。很明白,土地是经济资源,在利用中当然要由市场起决定性的作用。建起了城乡统一的建设用地市场,靠价格机制协调供求,当然再也不需要国土部门那么辛苦,年年、月月、日日在那里给全国城镇批地。那种模式根本不能有效配置土地资源,一不小心,还把不少官员活活批进了贪腐的深渊。

  当然不可能一蹴而就。不过人们也真希望听到,主管部门究竟打算如何推进这场土地方面的实质性改革?一步走不到,又准备分几步走?可惜,这方面消息虽然也有,但好像很少。听来听去,“主旋律”还是这特殊、那不行,这里打个折扣,那里加块补丁,反正弄来弄去,土地还是被排除在“市场的决定性作用”之外,似乎唯有靠看得见的手来配置,中国城市化的土地利用才不至于天下大乱。

  容在下问一句:真有那么一回事情吗?

  (周其仁 北京大学国家发展研究院院长、教授、博士生导师;本文来自周其仁博客)

发稿:周其仁审校:劳蓉蓉

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