拨开房产税迷雾(二):房产税开征的三大障碍

来源: [观点地产网]      时间: 2015-04-07 15:47

中国的房产税如果真的要立法实施,仍然会面临诸多障碍,其中最主要的障碍有三大方面。

中国的房产税如果真的要立法实施,仍然会面临诸多障碍,其中最主要的障碍有三大方面。

  龙斌 房产税,确切的说法应该是房地产税,其本质是财产税。

  任何财产税均有两大功能:政府税源、调节收入分配。房产税作为财产税,也有这两大功能。

  从政府税源功能看,房产税较稳定,源于房地产稳定、不容易转移的特性,可增加政府收入。不过,我国特有的国有土地使用权出让的制度,以及处于快速城镇化进程,决定了地方政府收入的大头在土地出让金,不可能是房产税(我们在《拨开房产税迷雾(一):房产税能取代土地财政?》一文中作过详论)。我国财产税收入从来都不是政府税收的重要来源,所占比重很低,从未超过5%。所以房产税在相当长的时间里都不可能成为政府主要税源。

  从调节收入分配功能看,房产税有在一定程度上可以适当调节个人财产的合理分配,增进社会公平,发挥缩小贫富差距的作用。不过,总体来说我国的财产税对收入差距的实际调节作用十分有限,故不宜高估房产税将来调节收入分配的作用。

  即便如此,中国的房产税如果真的要立法实施,仍然会面临诸多障碍,其中最主要的障碍有三大方面。

  第一是房产税面临房与地的所有权、使用权分立的法律障碍

  房产税属于财产税,但由于我国实行的是土地公有制,土地所有权属于国家,并非私人所有,居民的不动产只是拥有土地的使用权(住宅70年,商业40年,办公50年)、房屋的所有权,因此居民的不动产还不是完全法律意义上的个人所有财产。

  也就是说,中国人所有的不动产,房与地两权分立,一个是所有权,一个是使用权,与西方市场经济体制之下完全私有的个人所有不动产不同。在法理上、在我国现行土地制度下征收房产税的最大障碍就在这里。

  由此会出现三大质疑:

  其一,居民的房产既然是由房屋部分和土地部分这两部分组成,居民对房屋有所有权,对土地只拥有使用权,是有期限的,那么,对这种非完全产权、有期限的房地产征税,法律上如何成立?这个税不论是叫房产税,还是叫房地产税,始终要面对社会这种强烈的质疑。

  我们新版的《不动产权证书》,赫然出现“使用期限”的登记内容(旧版在土地证上其实也有使用期限),说明居民所有的不动产其实是有期限的法律事实。尽管我们的国土部官员解释说,“房屋所有权无期限,土地使用权有期限”,可是权利人还会问,既然我们只有土地使用权,那谁是土地的所有权拥有者?征税是不是必须征所有者的税呢?常识告诉我们,土地好比皮,房屋好比毛,皮之不存,毛将焉附?在法律上始终都绕不过这个矛盾。很显然,这个矛盾的终极解决方案就是,恢复个人对土地的永久产权,这样才会彻底消除对征收房产税的质疑。

  其二,是否重复征税?随之而来的问题是,居民所有的住宅只有70年的土地使用权,政府在出让土地的时候,一并收取了70年的土地使用金,这个土地出让金实际上是由购房人承担的,买房时已经支付了70年使用权的租金,如果还要再逐年征收房产税,这不是重复收费吗?这也是大众关注的需要回答和解决的问题。

  其三,征税评估是否要将土地部分和房屋部分的价值分开评?既然居民只拥有房屋的所有权,没有土地的所有权,而土地的所有权拥有者是政府,那么在征收房地产税的时候,是否只应该评估房产部分的价值,而不应该把土地部分也算上?

  由此可见,房地产税立法并不是简简单单、说征税就可以征的,在现有制度框架下,它的合法性问题需要经过社会充分讨论和论证,才能达成共识,才可能推行,同时也应该系统清理现有的房地产领域众多的费税。否则,匆匆立法,税收的合法性、评估、税费清理等关键问题没有解决,最终还是不可行。

  第二是征收房产税影响民生的障碍

  房产已经成为中国人最大的家庭财产,对存量房产征收房产税,可以说是对居民这笔最大的财产“动刀子”。

  虽然房产税是财产税,但税的实质是进行新的利益分配,将老百姓口袋里的钱,转向政府一边。这一点往往是我们政府部门的财税专家视野看不到的核心。所以,征收房产税还有一个最大的障碍是直接影响民生。

  征收房产税是影响千家万户的民生大问题。历届政府标榜最主要的工作任务之一都是“惠民生”。因此,我们判断,以所有居民的房产为课税对象的房产税征税模式,现在不太可能出台,将来在相当长的时间里出台的机会都不大,这里头孕育的政治风险太大。

  用房产税来调节收入分配,也需要理清前提性的问题:居民拥有房产与高收入究竟是什么关系。

  一般而言,拥有房产越多,财富就越多。不过,因为房地产的区域复杂特征,并不是说,房产拥有量与财富水平成正比。例如,不同的地区和城市,房地产价值相差几倍,北上广一线城市一般房产市场价格每平方米2万、3万不算贵,但小型城市平均价格每平方米超过4千元就已经是高价房了。按照统一标准征收?怎么平衡征税标准?又比如,即使是同一个区域,不同的地段,房地产的价值差异也是巨大的。位于城市郊区和远郊的房子,三套四套房子加起来也许不及市区同样面积的一套房子的价值。而且,中国近二三十年住房制度发生非常大的变化,过去由福利分房体系为主,转变为福利分房与商品房并存,再到商品房体系为主,不同年龄、职业的群体获得的房产类型差异大,新旧房屋并存,价值差异很大。所以,简单地以拥有的房屋面积或房屋套数为标准,都可能误判财富与收入的高低。

  房产税征谁的、征多少、怎么征、如何评估价值、需要什么条件等等,这一系列的问题都要实证,否则,房产税的合理性、可行性会问题成堆,误伤民生难以避免。

  有人说,统一的不动产登记制度将来会有效解决房产摸底的问题。我们认为,还不能这么乐观。从2007年10月1日《物权法》实施,到2015年3月1日不动产统一登记正式在15个城市试点花了七年多时间,而且不动产登记属于非强制登记,有个重要的原则是“不变不换”(即不变更不登记)。也就是说,只要存量房屋没有发生交易和变更,那么它或许永远都不可能进入到统一的新的信息系统里。新与旧的不统一的房产登记“双轨”并存的情况或许要延续几十年。

  有政府财税专家说,房产税2017年会出台,这个时间表可能只是专家个人的主观判断,过于草率。2017年就连不动产统一登记体系还处于建设中,家底都没有摸清楚,房产税立法不可能这么快出结果。

  不管怎么说,开征房产税对民生切身利益的影响,以及政府可能遇到的违背民意的巨大政治风险始终存在;而且,不动产的区域、自身复杂特性、以及历史演变带来的房产拥有情况与收入高低的不对称,也使得房产税的收入分配调节功能大打折扣。所以,房产税立法应该反复征求民意,反复论证,不宜草率出台。

  我们认为,针对存量房的房产税的立法、开征可能是个漫长的政府与居民利益、不同群体利益的博弈过程,不可能匆匆忙忙就抛出来。

  第三是开征房产税对经济、地方发展模式影响的障碍

  怎么开征房产税、房产税覆盖的范围有多大——不同的房产税征收模式,对经济、房地产、相关产业,特别是对地方的发展具有不同的影响。由此来看,开征房产税的影响具有不确定性,这也是它面临的一大障碍。

  我们知道,在目前的发展阶段,土地收益、房地产业对于地方财政、税收和经济的影响巨大。李克强总理在刚刚召开的两会记者问答会上也说,“中国城镇化进程还在加快,中国房地产市场的需求是刚性的,我们鼓励居民自住性住房和改善性住房需求,保持房地产长期平稳健康发展。” 2014年以来,房地产市场缩量调整,价格有所下行,对整个中国经济和地方经济的影响已经是难以承受了,政府也要出来调整政策保持行业稳定。房地产的影响和地位依旧很重要。更不用说,土地出让收益和房地产业相关税收对于地方政府的重要性了。

  因此,我们的判断是,未来只要对以下三个方面问题没有获得圆满的答案,房产税立法就不可能获得共识:

  第一个问题是,房产税是不是对普通居民自住或者改善住房影响大?是不是与民争利?很显然,自住与改善需求都是政策支持的,房产税不能抑制这些消费与需求;

  第二个问题是,房产税会不会影响地方政府获取土地出让收益?如果会影响,那么不可能获得地方政府的支持,因为这等于是把支撑地方搞建设,谋发展的财路给断了;

  第三个问题是,房产税会不会影响房地产长期平稳健康发展?假如房产税对房地产长期平稳健康发展有负面作用,就不可能得到社会的认可。

  总之,房产税面临着产权分立的法律障碍、影响民生的障碍、以及对经济和地方发展模式的影响有不确定性的障碍,而这三大障碍是绕不过去的,必须首先妥善解决。所以,我们 有以下三个总体判断:

  一、房产税的立法与开征将是个漫长的社会各种观点、利益角力碰撞的过程;

  二、符合国际规范的房产税如果要渐渐推行落地,则必须满足下列条件:中国经济社会发展成功转型、城镇化进程进入最后阶段、土地所有问题得到法律上的确认、住房保障体系建立起来,住房问题的社会关注度下降、以及国家的不动产统一登记体系可以全面覆盖和推行。不要奢想通过两三年时间就把房产税所有这些巨大的障碍解除掉,也不会出现糊涂的房产税,一定是明明白白的房产税;

  三、最有可能的房产税立法结果就是,国家立法只规范房地产税基本方向与原则,而将是否即刻征收房产税、征收多少、征收覆盖多大范围、评估细则等的一系列技术操作性问题交给地方决定。这样才可能避免因国家一统房产税,违反地区经济、社会发展不平衡规律,罔顾房地产发展的区域不平衡事实,才可能更加科学合理,而又因地制宜。

  龙斌 合富房地产经济研究院院长

发稿:龙斌审校:劳蓉蓉

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