房产税能取代土地财政?

来源: [观点地产网]      时间: 2015-04-07 15:57

很多观点大谈房产税,言之无据,有必要从多方面来厘清其中的迷雾。

很多观点大谈房产税,言之无据,有必要从多方面来厘清其中的迷雾。

  龙 斌 3月1日,全国不动产登记正式开始试点。随着不动产统一登记制度启动,有关房产税要开征的声音再度兴起,带给市场不少困扰。

  房地产税到底起的是什么作用?它能否改变地方税收结构?它可以稳定房价?房产税的困境在哪里?对房地产市场影响有多大?很多观点大谈房产税,言之无据,有必要从多方面来厘清其中的迷雾。

  财税专家出招:房产税取代土地出让金

  有一种流行的观点认为,应该用房产税取代地方土地出让收入,实现地方政府发展转型。

  有财税学者指出,中国有必要学西方发达国家(如美国),用房地产税作为政府的主要税收来源。他们说,靠山吃山靠水吃水,地方政府财政应该靠对持有不动产的人征税,来获得稳定的税源。这种税可持续,而土地出让金是短期的,不可持续。

  这个论调看起来有些道理。近年来,批评土地财政成为时髦,土地财政几乎成为一个贬义词,名声不好,凡是主张取代土地财政的,似乎都可以得到“道义”上的支持,却很少对土地财政前因后果作深层次思考。

  财政部数据显示,2014年全国公共财政收入14.04万亿元,其中,中央一般公共财政收入6.45万亿元,地方一般公共财政收入(本级)7.59万亿元,而地方的土地出让金收入高达4.26万亿元,虽然受市场调整影响,同比仅增加1340亿元,增幅3.2%,但已经相当于地方财政收入的56%。除个别年份,土地出让金一直高速增长,对地方政府和地方财政来说,地位举足轻重。

  地方政府过度依赖高额土地出让收入,形成了大家广泛议论的弊端:土地收益政府占大头,国民分享不到,国民分配结构不良化;导致产业结构单一,产业链过于低端;不利农业发展和耕地保护;地方追求短期利益;运用土地收入搞融资平台,加大地方债务风险;土地资源有限,不可持续;拆迁问题,等等。

  为什么会有土地财政?制度设计恐怕是主要原因:首先是国有土地、集体土地不同性质及转化的法律划分;其次是1994年分税制改革,地方和中央的财权事权不对等,地方不得不新辟财源,土地财政应运而生。土地财政是我们特定土地制度和财税体制的产物。

  解铃还须系铃人。不改变游戏规则,土地财政能那么容易说改就改?

  房产税有无可能一年征收4万亿?

  我们看看财税专家所说的“用房产税取代土地出让金”这一招灵不灵。

  财税土地财政确实不可持续,如果政府不依赖增量的土地出让金,转向存量的不动产,让它成为地方政府主要的税收来源,好像可以解决税源可持续性的问题。不过,财税专家并没有对这个思路的可能性、合理性、内在影响给个说法。地方政府是不是真的可以依靠征收房产税来解决发展的可持续问题?

  我们先简单算个账,看看征房产税是否可能取代与土地出让金。

  有两组数据需要财税专家指点,第一组是2014年、2013年这两年地方政府的土地出让金收入分别为4.26万亿元、4.13万亿元,合计为8.39万亿元;第二组是过去13年间地方的土地出让年收入总额累计近20万亿元,增长超30倍。这是国家审计部门发布的数据。

  请问,如此巨额的收入,如此庞大的地方政府的钱袋子,怎么可以靠征收老百姓的房产税来替代?有房产的居民以及要买房产的居民,真的富得流油?

  以当前中国城镇住宅总量185亿平方米、2.5亿套来计算(2010年曾测算当时全国累计存量住房179亿平方米、2.2亿套),要征收每年超过4万亿元、两年过8万亿的房产税来替代土地出让金,每套房子都需要承担大约3.3万元的房产税(一年每套房子要缴约1.7万元的房产税)。2014年我们城镇居民人均可支配收入的中位数只有2.66万元,那么,这意味着居民需要把家庭年收入中的相当大一部分交房产税才可以替代土地财政。而且,随着房价地价走高,房产税也水涨船高,屋主还需要每年缴纳更多房产税,这会带来什么影响财税专家似乎没有说。这样的房产税可能实行吗?有合理性吗?答案应该是否定的。

  财税专家如果只从政府税源是否可持续、土地财政有无弊端来提他自己的征税建议,而不考虑新税种直接针对老百姓的钱袋子,那么他的建议完全可能是“损招”。这很容易让人联想,是不是因为土地出让拿不到钱了,才要打有房子的老百姓的主意?岂不是成了借破土地财政之名,行政府“敛财”之实?说土地财政有弊端,需要改革,是好事,但打老百姓房产的主意来征税,根本上是一种利益的重新分配,实质是把老百姓的钱转到政府那里,这样的做法影响一定是负面的。不思考这一层关系,就说房产税取代土地财政显然很不靠谱。这样的政策建议从一开始方向就错了。

  我们认为,不能拿居民的钱袋子来填土地财政的空白,让房产税来替代天量土地出让金不仅行不通,而且大有误导和忽悠的嫌疑。

  美国为什么房产税可以占地方政府财政60%,原因很简单:土地私有、政府是小政府、依法行政、纳税居民可以决定和选择政府……我们的整体环境和美国的房产税可比性非常小。

  土地财政是中国快速城镇化的必然阶段

  房产税不能和土地财政相提并论,这两件事性质完全不同。

  如果客观地看待土地财政,它其实是中国式快速城镇化的必然阶段。

  过去一二十年中国城镇化进程加快,伴随着工业化,人口大量向城市集聚,大量的房地产需求和土地需求产生,地方经济与城市发展起来,与土地金融、土地资本化形成一个循环。

  可以说,中国特定的法律环境、经济与城市的发展,带来了土地财政的现象,并对城市短期内积聚大量建设资金,完善城市交通基础设施,起到重要作用。不能完全否定土地财政。我们的财税专家没看清楚这种深层发展关系,以致于出现对土地财政完全主观的判断。

  数据是有说服力的。国家统计局数据显示,2014年城镇常住人口为7.49亿人,城市化率为54.77%,而2000年的时候,全国城市常住人口才4.59亿人,城市化率仅仅36.2%,15年间共有2.9亿人口流入城市,每年迁入城市的人口近2000万人,城镇化率平均每年增长1.2个百分点。

  这15年间人口增长、经济起飞、产业进步、城市变迁、社会财富膨胀、巨大的住房、商业和办公需求等发展特点,加上国家土地财税的制度性安排,这些因素共同作用,使得城市土地出让金猛增,并逐渐成为地方政府财税大头。

  由此可见,我们的城镇化快速阶段和制度是土地财政发展的重要推动力量。在这个发展过程中,房产税的地位就显得几乎可以忽略不计。比如,现行在重庆、上海试点的房产税,作用很有限。2011年上海房产税试点,2012年一年征收的房产税不到100亿元,占地方财政比重很小,与上海近年土地出让金平均超过2000亿元的收入相比,几乎可以忽略不计;重庆房产税每年大约占财政的0.3%左右,微乎其微。

  中国快速城镇化进程并没有结束,未来10-15年中国的城镇化发展水平将达到65%,这意味着未来将有9亿人要生活到城市里,平均每年至少有1千万人要迁移进入城市,对经济、内需、城市发展的推动力十分巨大,这说明对新增土地的需求量仍然较大,土地财政存在的基础没有改变。

  可以说,中国的快速城镇化、土地财税制度决定了今后相当长的时间里土地财政难以退出历史舞台,房产税无法替代土地出让金。

  需要人性化的、改良的土地财政

  在中国特定发展模式下,土地财政具有一定合理性,但它更需要改良和改革。

  有三大改变的信号值得我们注意:

  一是城镇化被赋予新的内涵。未来的城镇化不再仅仅是城市扩张、造城、或者一味土地资本化,而是要站到以人为本的路径上,核心是人的城镇化,注重每个居民的公平、福利与城市共同发展。新型的城镇化发展路径,一定不会重复过去不关注人的利益的土地财政。这个变化,我们已经可以看到。

  二是统一的建设用地市场正在试点和推进。三中全会提出,农村集体经营性用地和国有土地未来同权同价,形成统一市场。土地制度改革将根本改变过往土地财政使得农民利益得不到保障的深层次问题。农村集体经营性用地必须转为国有用地才能合法进入城市市场,这一转一征,土地溢价就到了地方政府手里,农民的利益在这种制度安排下被剥夺不少,形成土地财政最大的弊端,导致城乡差距拉大,农村发展受阻,农民土地利益受损。本质上,土地财政是一种利益分配格局。随着土地制度改革推进,土地财政的最大弊端是可以克服的。

  三是严格规范土地出让金使用。需要对政府的土地收益进行严格规管,杜绝政府随意支出使用,取之于民,用之于民。随着土地财政的制度建设和监管约束日趋完善,市长什么时候缺钱了就卖一块地的现象就不再有,未来可以有效制止地方政府的土地依赖症和不良冲动。

  土地制度改革、以人为本的新型城镇化、完善土地出让金管控——这三大变化,将逐渐形成新的城市发展模式,很有可能有效克服土地财政的弊端,形成一种优化的土地财政、改良的土地财政,更注重农民和居民均衡利益的土地财政。

  也就是说,未来城镇化和城市化发展,土地财政仍将发挥积极作用,而不是弃之不用。房产税始终都难以在政府财税政体系中扮演重要角色。不明白这个趋势和道理,我们的财税专家要么单纯理想化地学美国而不着边际,要么成为百姓眼中政府的税“托”,均会陷入巨大的误区。

  龙斌 合富房地产经济研究院院长

发稿:龙斌审校:劳蓉蓉

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